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提出我国的检察公益诉讼在办案数量、运行模式

09-13 社会

  7月21日,由最高人民检察院主办、四川省人民检察院承办的“第二十届全国检察理论研究年会暨中国法学会检察学研究会年会”在四川省成都市召开,会议的主题是“新时代检察理论的创新发展”。本次年会是在新中国成立七十周年之际和全面深化司法体制改革背景下,在新时代检察工作创新发展的重要时期,举办的一次具有里程碑意义的理论总结和学术交流活动。最高人民检察院党组书记、检察长张军出席会议并讲话。中国法学会党组书记、常务副会长陈训秋到会致辞。检察系统代表和学界知名专家发表演讲。来自最高检、全国各地检察机关、科研院校及新闻出版单位代表共130人参加会议,围绕检察理论研究的时代使命、基本要求、重点内容和整体性工作格局进行深入研讨、广泛凝聚共识,并对当前检察改革与发展中的一些热点与疑难问题提出了鲜明观点。

  检察工作全面协调充分发展是检察机关适应新时代更高更严要求对检察事业总体布局作出的重大发展与创新,亟须检察理论研究的支撑与引领。在新的历史方位和时代背景下,检察工作全面协调充分发展充满机遇和挑战:随着意识形态领域的斗争更加尖锐复杂,如何在检察工作中树牢中国特色社会主义法治道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,彰显中国特色社会主义检察制度的优势;随着社会主要矛盾发生变化,检察机关如何主动适应、跟上人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出的更高需求,与时俱进地做好为民实事;随着“四大检察”监督格局确立、定型,如何相应实现“做优、做强、做实、做好”的履职目标,提供更实更优法治产品、检察产品;随着司法检察改革向纵深推进,如何指导、促进改革举措落地见效、如何建立配套机制等等。为这些攸关检察工作创新发展的命题提供充足的理论供给,正是检察理论研究迫在眉睫的时代使命。

  检察理论研究要立足发展完善中国特色社会主义检察制度的目标框架,不断增强理论自信和战略自信。要坚持正确政治方向,用马克思主义立场、观点、方法分析和解决检察工作发展中的问题,用习新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导研究。要坚守人民立场,坚持以人民为中心的研究方向,着眼人民群众关心关注的检察实践问题,回应人民群众的普遍关切。要坚持实践和问题导向,始终围绕检察实践开展研究,从中发现检察监督办案中的真问题,从理论上深加阐释、精予指引,使理论研究真正“接地气”。要做到兼收并蓄,按照习总书记“借鉴国外有益法治经验,但决不照搬外国法治理念和模式”的要求,从深层次吸收借鉴先进、优秀的法治文明和法律智慧,并积极适应、主动融入文明交融的发展大势。

  检察理论研究要有的放矢、重点突出,为更好服务国家经济发展和全面依法治国实践及时提供有针对性的理论支持。要加强司法检察理念研究,理念是引领办案的思想和灵魂,把理念论清楚、搞端正,理论研究、检察工作才有方向。对于新一届最高检党组提出的创新发展工作理念,包括转隶就是转机,在监督中办案、在办案中监督,双赢多赢共赢,“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展等等,要继续加以阐释、深入探究。要加强检察基础理论研究,面对世情、国情、社情的深刻变化和检察制度新的转型,要积极回应与检察工作息息相关的基础性、战略性问题,在社会政治、经济和司法制度的更大格局中探寻检察工作创新发展的科学途径。要加强检察改革和发展研究。改革的深化,要求理论研究从宏大叙事为主向结合微观专题研究转变,深化对相关制度操作和运用的研究,推动检察改革不断向纵深发展。要加强检察实务和实用研究。“四大检察”“十大业务”中有很多需要研究的问题,无论是体系化的完善创新还是制度化的落地见效,都不能留有检察理论研究的盲区。

  检察理论研究是一项系统工程,需要强有力的整体性工作格局。要在张军检察长提出的“五个结合”的基础上,进一步落实、深化,促进检察理论研究整体性工作格局的形成并发挥实效。检察理论研究主责在检察机关,各级院党组要高度重视,构建全员参与的调查研究工作机制,让检察人员成为检察理论研究的主体;上级院要组织力量牵头开展研究,最高检主管部门、各专业委员会要发挥好统筹作用,各级检察机关还应切实加强经费等检察理论研究保障工作。同时,检察理论研究也要融合法学界和其他政法系统的研究力量,与之建立无缝衔接战略合作机制。目前最高检已与多个高校共建研究中心,也与法学期刊建立起经常性联络机制和信息交换机制,最高检、省级院也建立了相关的专家咨询委员会,要更实、更好地发挥这些平台的作用,使之成为检察理论研究的孵化器。在挖掘自身潜力与借助外脑过程中,领导班子和领导干部要以上率下、带头办案、带头研究,各省级院都要成立检察理论研究领导小组,组织领导本省范围内的检察理论研究工作。除此之外,还要特别注重专家型检察官、检察理论研究人才培养,搭平台、建机制、强队伍,营造更好的检察理论研究氛围。

  清华大学法学院教授张明楷基于对内和对外两种视域阐述了“检察官坚守客观公正立场”在刑法适用中的丰富内涵。对内而言,坚守客观公正立场要求检察官改变就是诉、就是追、就是重惩的片面履职思维。不能为了办案而办案,为了处罚而处罚。处罚不是越多越好、越重越好。刑罚的目的是预防犯罪、减少犯罪。对外而言,坚守客观公正立场要求检察官对“客观公正”有更宽广的理解。“客观公正”有可能就存在于对检察办案的“说三道四”中。前不久关于正当防卫的一些案件,正是老百姓发表了看法,帮助检察机关树立了正确处理正当防卫案件的一些信息。在某种意义上来说,老百姓就是在普及自然法,普及“活生生的正义”。所以检察官要善于倾听民意、体察民情,不能自说自话,更要避免机械司法。

  清华大学法学院教授周光权则通过举例,提出在刑事诉讼程序中具体践行“客观公正立场”的意见和建议。如检察长在列席审委会发表意见时,也要体现被告人及其辩护人的意见,使审委会可以作出公正、全面、中立的判断。又如,检察官在撰写不认罪案件的起诉书时,要避免提及前科事实。将前科事实放在书面量刑建议中或留待庭审量刑环节发表。原因在于,定罪是基于行为人的行为有社会危害性,前科可以作为从重处罚的依据,但从重处罚的前提是要定罪。审慎评价前科事实更符合现代法治理念。

  最高检第一检察厅厅长苗生明提出,检察机关在刑事诉讼中的主导作用主要表现在三个方面:一是追诉标准的主导。检察机关通过发布政策意见、核准追诉、个案裁量等方式,体现规制犯罪追诉标准的主导性。我国目前采取行政处罚与刑事处罚二元处罚体制,在检察机关的主导下明确追诉标准,能够为行政处罚与刑事司法划定明确界限。二是证明活动的主导。检察机关通过制定证据标准和取证要求,对于证据的收集、审查和运用具有主导作用。三是诉讼程序的主导。认罪认罚从宽制度推行以来,检察机关通过与犯罪嫌疑人的认罪认罚协商,对简易程序、速裁程序、普通程序等诉讼程序的选择发挥着主导作用。此外,检察机关作为法律监督机关,不仅可以依照当事人的申请启动监督程序,也可以依照职权启动监督程序,及时进行监督纠正。检察机关在刑事诉讼中承担主导责任并不意味着“高人一等”,也不意味着权力的无限扩张,而是要按照法定的范围和标准行使权力,保持诉讼结构的稳定和平衡。

  中国人民大学法学院教授陈卫东认为,目前对认罪认罚从宽制度的理解和贯彻没有到位,适用比例有待提高。认罪认罚从宽制度的立法初衷是借鉴辩诉交易的控辩协商内容,解决我国案多人少矛盾加剧等问题,提高办案效率;认罪认罚从宽制度的精神实质是法律赋予犯罪嫌疑人、被告人的一项权利,应当充分尊重和听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的意见。关于对这项制度的贯彻,提出两个观点:一是量刑建议要兼具确定性与开放性;二是认罪认罚从宽在侦查、起诉到审判任何一个阶段都可以适用,并且适用越早,从宽幅度应当越大。

  中国人民大学法学院教授汤维建对民事检察工作进行了全面分析,认为2012年民事诉讼法修改使民事检察工作达到了新的高度,但在之后的司法实践中也出现一些问题。比如,在对生效裁判文书、调解书的监督方面,受案数、监督数等有所下降;对法院的执行监督偏少;等等。对此,提出四个发展路径和“10+1”创新机制。四个发展路径分别是:第一,坚持全面监督。包括巩固诉后监督、聚焦诉中监督、开拓诉前监督、强化执行监督、重视调解监督、探索诉外监督。第二,完善协同监督。有三个要求:一要改对立为对话,检察机关提出坚持双赢多赢共赢就是如此;二要改绝对监督为相对监督,遵循“相对合理主义”;三要改唯一为多元,检察监督要和其他监督形成合力。第三,坚持精准监督。不仅要数量而且要质量,当然也要避免选择监督的情况出现。第四,创新监督方式。包括理念创新、体制创新、机制创新等等。所谓“10+1”创新机制,包括:第一,建立民事检察案件律师强制代理制度;第二,建立民事检察案件立案登记制度;第三,建立民事检察案件程序分流机制;第四,建立民事检察案件监督的递进机制;第五,建立民事检察案件的听证机制;第六,建立民事检察案件息诉调解机制;第七,建立民事检察案件公开透明机制;第八,建立民事检察案件深度介入机制;第九,建立民事检察案件质量控制机制;第十,建立民事检察案件衔接转换机制。另外,要建立再审案件一元化检察申诉机制。

  最高检第六检察厅厅长冯小光从理念引领、实现路径和制度保障三个方面提出关于加强民事诉讼精准监督的具体建议:第一,民事诉讼精准监督要厘清五个关系。一是厘清权力监督与权利救济的关系。民事诉讼监督的本质是检察机关对人民法院行使审判权的监督,不是对当事人私权利的救济。二是厘清对事监督与对人监督的关系。民事诉讼精准监督必须坚持对事监督与对人监督相结合。三是厘清办案数量与办案质效的关系。要通过“挤水分”达到办案数量与办案质效的有机统一,对不支持监督案件的价值也不能予以否定。四是厘清个案监督与类案监督的关系。民事诉讼精准监督在性质上属于个案监督,精准的个案监督可以发挥对类案的案例指导作用,也可以通过对同类案件或同类问题进行研究,并以类案检察建议的方式进行监督。五是厘清监督与支持的关系。民事诉讼精准监督寓支持于监督之中,在监督中支持,在支持中监督。第二,民事诉讼精准监督要依循合理的实现路径。一是科学界定监督标准。民事诉讼精准监督应当坚持法定性标准与必要性标准相结合。二是合理设置民事诉讼精准监督的监督方式。对抗诉、再审检察建议、检察建议的适用范围进行区分。三是建立健全民事诉讼精准监督的工作机制。包括检察一体化工作机制、科技借助工作机制以及借助“外脑”工作机制。第三,民事诉讼精准监督要建立健全制度保障。一是针对监督效果,建立案件跟踪监督制度,健全案件跟进监督制度。二是针对检察机关调查核实权,在立法中予以保障。三是针对制度运行,建立修改完善案件受理制度,明确将虚假诉讼监督列入依职权监督的范围;进一步理顺案件审查办理机制,建立案件繁简分流工作机制;将复查案件的启动方式设置为依职权,取消依申请的启动方式;严格提请抗诉案件办理程序,适当引入专家委员会制度;增加民事诉讼类案监督的相关规定,突出民事诉讼监督案件的办理效果;明确跟进监督案件的启动和办理程序等等。

  最高检第七检察厅厅长张相军从制度内涵与外延、职权配置和运行规律以及参与社会治理的路径着手,构建行政检察理论体系。首先,关于行政检察的内涵与外延。行政检察制度的内涵与外延的研究不应局限于诉讼,要在整个国家权力监督体系中寻找检察机关在推动法治政府建设中的应有定位。科学界定检察权与行政权的关系,实现检察监督与其他监督制度协调共生、相互支撑。其次,关于行政检察职权配置和运行规律。对行政检察职权配置和运行规律的把握有赖于对行政诉讼规律的深化认识。行政诉讼本质上是一身兼具三重身份的制度,既是解决行政争议的诉讼制度,也是对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度,还是对合法权益受到侵犯的行政相对人进行救济的行政法律救济制度。行政诉讼监督既要遵循与其他监督相同的理念,还有其独特的理念,包括:第一,能动监督理念。要在监督程序启动和监督工作方法上更加主动地履行职责。第二,穿透式监督理念。要注意透过审判行为与审判结果去监督行政行为的合法性,透过行政行为审查相应的行政法律关系的正当性。第三,系统监督理念。要平衡多重利益、多重价值、多重目标,更好地协调与审判机关、行政机关及行政相对人的关系。最后,关于行政检察参与社会治理。提出检察机关要主动融入共建共治共享社会治理新格局,一要坚持和发扬新时代枫桥经验。加强检察监督与其他行政纠纷解决机制有机衔接、互相协调,同时在办理行政诉讼监督案件时加强对行政行为合法性的审查。二要建立行政诉讼年度报告制度。对行政诉讼监督情况进行全面梳理分析,向法院和行政机关通报,向党委、人大报告。三要结合办案促进依法行政和社会治理。对于在诉讼监督中发现的行政执法行为违法或不规范的问题,检察机关直接向行政机关提出检察建议。四要推行不支持监督申请案件公开听证和检察宣告制度。做好检察环节疏导情绪、释法说理、息诉罢访、维护稳定工作,有效化解行政争议和矛盾纠纷。

  《法学评论》主编、武汉大学法学院教授秦前红重点阐释了将开展对行政规范性文件和行政审判规范性文件的监督,作为行政检察制度创新的重要突破口。认为其正当性在于:一方面,检察机关作为法律监督机关的宪制地位,其核心功能是维护法治的统一。要防止以行政规范性文件、行政审判规范性文件的名义破坏法制统一现象的发生,对此,检察机关理应担当起监督职责。另一方面,检察机关对规范性文件备案审查的提起权,可以通过对宪法有关检察机关性质地位的条款进行目的解释合法推出。在理论研究成熟的情况下,可以通过宪法、法律解释等规定来进行制度安排。

  最高检第八检察厅厅长胡卫列从认知维度、制度特征和理论体系三个方面对检察公益诉讼的“中国特色”进行深入思考。首先,关于认识检察公益诉讼的三个维度。一是国家治理和社会治理体系建设决定着检察公益诉讼的政治基础和时代要求;二是中国特色检察制度反映着检察公益诉讼的制度基础和职能属性;三是诉讼制度体现着检察公益诉讼的实现路径和制度框架。其次,关于检察公益诉讼的制度特征。提出我国的检察公益诉讼在办案数量、运行模式、价值追求和实际效果等诸多方面,都已经呈现出不同于其他国家的特点,形成鲜明的中国特色。主要体现为:一是党的领导;二是多部门、多职能协同配合形成合力;三是社会各界和广大人民群众的共同参与;四是赋权法律监督机关专门履职;五是诉前程序与诉讼相衔接的独特程序设计;六是通过办案参与社会治理。最后,关于检察公益诉讼的理论体系。提出四点建议:一是深化对时代背景和检察工作回应新时代实践要求应有途径方式的研究,加强对公益诉讼实践的总结;二是深化对中国特色检察理论体系的研究,以此为基础准确把握公益诉讼范围拓展的方向、标准以及界限;三是以诉权理论为重点,深化对诉讼理论的研究,把握基于私益救济的主观诉讼与基于公益保护的客观诉讼的不同理论基础和制度特点;四是加强对行政公益诉讼诉前程序的研究,构建与诉讼既相衔接又相对独立的行政公益诉讼诉前程序制度。

  《中外法学》主编、北京大学法学院教授王锡锌重点就行政公益诉讼检察的理论基础作出分析,提出要处理好的四组关系:一是要处理好目的与手段的关系。行政公益诉讼的目的是保护公共利益。在手段与目的的关系上,行政公益诉讼检察要不断发展出一整套实现目的的“工具箱”。实践中已经大量运用的约谈、会商、检察建议等手段,应该得到更充分的重视。在运用这些手段时,检察机关有更大的程序主导权,也更有利于实现制度目的。二是处理好检察监督与行政的关系。在检察监督的启动上,检察机关不能一刀切,要充分考虑以下四个因素:第一,存在明确的法定职责;第二,行政机关有不履行该法定职责的事实;第三,行政机关有履行该法定职责的条件;第四,行政机关不履行法定职责的行为已经造成或即将造成公共利益受损害的后果。在检察监督的手段上,主张递进适用的顺序,例如采用约谈―督促函―检察建议―提起诉讼这样的“手段升级”。三是处理好监督和落实的关系。提倡检察监督的“全流程观”,在程序终结后,建立跟踪反馈机制,对行政公益诉讼检察的效果进行“后评估”。四是处理好创新与借鉴的关系,行政公益诉讼检察的创新,要从我国检察机关传统上的几大检察的有效做法中总结经验,也要从国外检察制度的理论和实践中借鉴有益的做法。

  四川大学法学院教授龙宗智认为,去年以来,检察机关全面推进内设机构改革,成效显著,但也因为变革较大,遇到一些矛盾和问题:一是新的检察职能格局与现行制度提供的检察业务空间存在一定矛盾。刑事检察与其他三大检察存在不平衡的现象。二是基层院与上级院机构设置不够协调。难以避免上级对口部门太多,基层院难以应付的问题。三是专业化办案机构与办案组织设置尚不成熟。针对以上矛盾与问题,提出三个方面的建议:一是深化内设机构改革。不急于扩充设置独立的办案量较小的内设机构及办案组织,预留适当的办案量空间。对市级院进行适度扁平化改革,避免出现基层院一个部门对接三四个市级院部门的情况。二是加强运行机制建设。包括加强办案组织运行机制建设,相对灵活地设置办案模式以及调适其与内设机构的关系;完善监督机制和申诉处理机制,重大监督事项分组实施,申诉事项换人办理;理顺跨部门专项业务的指导与上下协同机制;等等。三是内设机构改革后既要防止不作为,也要防止乱作为。坚决杜绝为拼凑业绩大量立案、滥用抗诉或者不当宣传等现象。

  四川省检察院党组书记、检察长冯键认为,大多数检察机关不存在案多人少问题,办案压力仅存在于部分类型、部分层级和部分地区之中。推进繁简分流实质上不是解决案多人少的矛盾,而是为了更好地满足人民群众多元司法需求,提高检察监督质量和效率。这项工作目前主要存在三个问题:一是案件繁简的区分标准不清晰;二是案件繁简的分流机制不完善;三是简单案件的办案机制不优化。对此,提出五项建议:第一,在检察人力资源的配置上探索借鉴“二八定律”,利用20%的资源办理80%的轻微简单案件,利用80%的资源办理20%的疑难复杂案件,同步量化考核。第二,明确案件繁简的区分标准,刑事案件可以综合考虑案件类型、罪名、量刑、地区差异等因素;民事案件可以是否可能提出监督意见作为区分标准;行政案件可以“法院生效裁判类型”作为区分标准。第三,简化办案程序和法律文书。比如,适用简易程序的民事行政案件,可以考虑将审批权限给部门负责人或员额检察官行使,使用令状式、要素式、表格式等简式法律文书。刑事案件可以考虑将诉讼权利、委托辩护、认罪认罚法律规定等告知文书合一,将起诉书、量刑建议、适用程序建议。第四,畅通公检法办理简单刑事案件的流转通道,推动建立简单案件集中移送、集中起诉、集中审理“三集中”办案模式。第五,在办理简单民事行政案件过程中,如果相关情形发生变化,应当设置“简转繁”的转换程序。

  《中国法学》总编辑、中国人民大学法学院教授张新宝基于检察主题法学研究成果跟踪研究对检察理论研究工作作出分析和展望。第一,发文数量方面,2015年至2018年间检察主题发文数量持续增长。针对进一步增加发文数量的建议:一是扩充检察主题法学研究队伍,吸引更多法学研究者关注检察主题的法学研究。二是强化检察系统的“笔杆子”队伍建设。三是领导带头发表关于自己业务的文章,研究实务、接地气的问题。四是内外结合,进行系统创新。第二,论文选题方面,坚持紧密围绕改革热点以及继续深化传统检察理论与制度进行研究。针对进一步丰富选题的建议:一是密切关注政法改革尤其是检察制度改革的新情况新问题新使命的选题。二是强化对有关社会公共利益保护、普遍的和特定群体的权利保护问题的研究。三是注重司法检察政策变化与相关典型案件的经验总结。四是深入研究中国特色的检察制度,如不起诉制度中“有罪不起诉”,民事、行政抗诉制度和检察建议制度等。第三,研究方法方面,呈现出从单一的规范分析方法到规范分析与实证研究相结合的发展趋势。针对进一步拓展研究方法的建议:一是坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导;二是突出问题意识与问题导向;三是注重法学固有方法的应用;四是关注大数据思维与大数据方法。第四,学术影响方面,随着发文数量的增长,学术影响持续扩大,尤其是与科研院所的科研合作良好。关于进一步增强学术影响的建议:一是文章要越来越多;二是要出精品成果;三是继续加强科研合作。

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